開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作 逐步推進基本公共服務(wù)均等化

　　根據(jù)黨的十七大精神和十七屆三中全會的要求，今年政府工作報告宣布了要在部分縣(市)進行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點。國務(wù)院常務(wù)會議研究了關(guān)于試點工作的指導(dǎo)意見，決定從今年下半年開始進行試點工作。這不僅是一項重大的惠農(nóng)政策，更是整個國家朝著促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重大步驟。

　　一、充分認識開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的重大意義

　　社會公平正義是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。我們強調(diào)要在促進科學(xué)發(fā)展的同時，努力構(gòu)建和諧社會。這就必須在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)社會公平與正義。改革開放以來，我們在逐步建立公共財政體制、擴大基本公共服務(wù)方面不斷邁出新的步伐、取得新的成效。但總體看，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還沒有根本改變，因此在公共財政的覆蓋范圍、公共服務(wù)的提供水平等方面，城鄉(xiāng)之間還存在明顯的差距。我們的目標是，通過不斷地推進改革發(fā)展，在實現(xiàn)有中國特色社會主義現(xiàn)代化的道路上，逐步縮小乃至最終消除城鄉(xiāng)差距。在這方面，我們已經(jīng)并將繼續(xù)進行不懈的努力。

　　農(nóng)村改革三十年來，我們邁出了三大步。第一步主要是實行以土地家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。第二步是實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革，主要是減免并最終取消農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負擔(dān)大為減輕。第三步是實行以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革，主要是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、加強基層政府對農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)，推進農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。這三步改革都已取得明顯成效，但都有待繼續(xù)深化并不斷完善制度性的成果。在國家財力逐步增強的背景下，近十年來，我們在公共財政覆蓋農(nóng)村方面，按照多予、少取、放活的方針，做了幾件大事。一是從2000年開始進行農(nóng)村稅費改革，用了六年時間最終取消了農(nóng)業(yè)“四稅”，直接減輕農(nóng)民稅費負擔(dān)約1250億元，加上制止了各種攤派、集資、亂罰款等，農(nóng)民實行減負總額在1600億元左右。二是從2004年起，國家建立了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接補貼制度，即對農(nóng)民的種糧直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼等，從145億元起步，今年這四項補貼總額已達到1230多億元。三是從2006年起建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，在農(nóng)村率先實現(xiàn)了義務(wù)教育階段免除學(xué)雜費、免費提供教科書、對家庭經(jīng)濟困難的寄宿生提供生活費補助，并提高了公用經(jīng)費標準及中西部地區(qū)農(nóng)村校舍維修改造的補助標準。今年安排的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費達到662億元，為實現(xiàn)“不讓一個農(nóng)村孩子因家庭經(jīng)濟困難而失學(xué)”的目標提供了堅實的保障。四是從2003年開始逐步擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點范圍，先從人均每年籌資30元的水平起步，逐步提高到50元、100元的水平，其中財政補貼始終占大頭，今年中央財政的補貼已達到253億元，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的人數(shù)已達8.15億，基本實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)人口的全覆蓋。五是從2007年起，在全國普遍建立了農(nóng)村最低生活保障制度，今年上半年有4472萬多農(nóng)村人口納入了低保，平均每人每月實際領(lǐng)取60元。這些重大的強農(nóng)惠農(nóng)政策，不僅極大地保護了農(nóng)民的利益，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，實現(xiàn)了近年來農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的好局面，而且對促進整個經(jīng)濟社會的發(fā)展、實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有制度創(chuàng)新性的重大意義。不少農(nóng)民質(zhì)樸地說，由于這些新制度，農(nóng)民終于盼來了“種地不交稅、上學(xué)不付費、看病不太貴”的好光景。當(dāng)然，我們還要清醒地看到，限于當(dāng)前的發(fā)展階段和國家財力，政府對農(nóng)民提供的公共服務(wù)，覆蓋面還不夠廣、水平還比較低，必須繼續(xù)加大這方面的工作力度。

　　開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，是我們根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)新的階段性特征和農(nóng)民的期盼，進行的又一項具有重大意義的工作。自古以來，中國農(nóng)民都講養(yǎng)兒防老。在過去很長時間中，限于國家的財力，農(nóng)民的養(yǎng)老保障主要也只能靠土地、家庭和集體組織解決。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工，農(nóng)民的養(yǎng)老保障面臨著一系列新情況新問題。有些地方從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，已對農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險開展了一些局部性的試點，收到了一定的成效。但這些局部性的試點主要是在經(jīng)濟較發(fā)達、農(nóng)村集體組織較有實力、農(nóng)民收入水平相對較高的地區(qū)進行，在其他地區(qū)難以推行。而我們當(dāng)前要開展的這項試點工作，是由國家財政來全額支付農(nóng)民的最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這就可以使經(jīng)濟不發(fā)達乃至貧困地區(qū)的農(nóng)民也能納入新農(nóng)保制度之中，從而使全國農(nóng)村居民都有了社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民在實現(xiàn)“種地不交稅、上學(xué)不付費、看病不太貴”的基礎(chǔ)上，再加一句“養(yǎng)老不犯愁”，從而逐步消除農(nóng)民的后顧之憂、對實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮巨大作用。

　　建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有著重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。第一，在當(dāng)前應(yīng)對金融危機的背景下，對億萬農(nóng)民發(fā)出國家將為他們建立由財政全額支付的最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金這一信號，使他們老有所養(yǎng)。農(nóng)民無后顧之憂，就會敢于消費，這對開拓農(nóng)村市場、擴大國內(nèi)消費需求，無疑將產(chǎn)生強大而持久的動力。第二，從整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展來看，建立新農(nóng)保制度，就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險方面的制度平等，隨著經(jīng)濟發(fā)展、國力增強，就可以逐步縮小乃至最終消除城鄉(xiāng)居民在這方面的差距，這對于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步做到基本公共服務(wù)均等化，無疑是一項重要的基礎(chǔ)性工程。第三，從農(nóng)村當(dāng)前的新情況來看，建立新農(nóng)保制度，有利于化解農(nóng)村社會中的各種矛盾。首先，它將極大地提高農(nóng)村老年人的經(jīng)濟自立能力，從而提高他們的生活質(zhì)量、增強他們對生活的自信心;其次，它減輕了子女的經(jīng)濟負擔(dān)，在相當(dāng)程度上避免了因經(jīng)濟利益引發(fā)的家庭矛盾，從而有利于形成敬老愛幼的風(fēng)氣與更為和諧的家庭關(guān)系;再次，它將有效化解一些農(nóng)村集體組織無錢辦事的困境，使它們能夠集中有限財力更好地為老年人提供服務(wù)，從而形成文明的鄉(xiāng)村風(fēng)氣與和睦的鄰里、干群關(guān)系，有利于扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

　　二、牢牢把握新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的本質(zhì)特征

　　新農(nóng)保的制度創(chuàng)新，最主要有兩個方面：一是實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼。新農(nóng)保制度的這兩個顯著特點，強調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲蓄積累的最大區(qū)別。

　　國家財政支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金，是實現(xiàn)“�；�本”目標的基礎(chǔ)。中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50%。這樣，無論在發(fā)達地區(qū)還是貧困地區(qū)，無論集體經(jīng)濟組織有無能力補助，同一地區(qū)參保農(nóng)民將來領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平是相同的，體現(xiàn)了黨和國家對廣大農(nóng)民的關(guān)懷，體現(xiàn)了新農(nóng)保制度的基本性、公平性和普惠性。

　　地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼，是實現(xiàn)“廣覆蓋”目標的支撐。從農(nóng)村當(dāng)前情況看，不少地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上沒有多少能力對參保農(nóng)民進行補助。部分農(nóng)民個人繳費也有一定困難。由地方財政對所有參保農(nóng)民給予繳費補貼，對農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準保險費，對選擇較高檔次標準繳費的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵，有利于調(diào)動農(nóng)民參保積極性，有利于幫助困難群眾參保，也有利于增加個人賬戶積累。農(nóng)民的個人繳費、集體經(jīng)濟組織的補助、其他社會組織對參保人繳費的資助，以及地方政府對參保人繳費的補貼，全部進入?yún)⒈Ｈ说膫�人賬戶。個人賬戶養(yǎng)老金依據(jù)本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得、長繳多得，反映了個人收入、地區(qū)發(fā)展、集體組織實力等方面的差距，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則。

　　建立新農(nóng)保制度，關(guān)鍵是中央財政和地方財政相結(jié)合的基礎(chǔ)養(yǎng)老金必須到位，地方政府對農(nóng)民個人繳費的補助必須到位。當(dāng)前和今后一個時期，受國際金融危機的影響，國家財政遇到了很大困難。但我們必須看到，支持新農(nóng)保制度建設(shè)，關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展社會穩(wěn)定的大局，關(guān)系廣大農(nóng)民的福祉，各級政府責(zé)無旁貸，寧可少上點項目、壓縮其它方面的開支，也要擠出錢來把這件大事辦好。

　　三、切實做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作

　　一要堅持試點先行。建立新農(nóng)保制度，是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，是一項艱巨復(fù)雜的工作任務(wù)。能否順利推進和完善這項制度，取決于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，取決于中央和地方財政的支付能力，也取決于農(nóng)民的認識和接受程度。2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現(xiàn)全覆蓋。中央決定用10年左右的時間推進這項制度，就是因為這項制度本身極為復(fù)雜，農(nóng)村的情況又千差萬別，必須先行試點、取得經(jīng)驗后再逐步推進。各地區(qū)、各部門對新農(nóng)保建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性和長期性要有足夠估計，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，扎實搞好試點工作。

　　二要堅持農(nóng)民自愿。新農(nóng)保是為農(nóng)民謀福利的。試點地區(qū)一定要堅持農(nóng)民自覺自愿，切實把好事辦好，讓農(nóng)民滿意。為此，要注意做好兩方面的工作。一方面要加強宣傳，讓農(nóng)民充分理解參加新農(nóng)保的好處。要運用通俗易懂的語言和群眾易于接受的方式，對試點工作的重要意義、基本原則、各項政策進行廣泛宣傳，使這項重大惠農(nóng)政策深入人心，使符合條件的農(nóng)民在理解的基礎(chǔ)上自覺自愿地參保繳費。對廣大農(nóng)民來說，新農(nóng)保是一個前所未聞的新事物，要允許他們有一個理解過程。試點時，不能搞強迫命令，不能片面追求參保率。另一方面要讓農(nóng)民見到實實在在的利益。農(nóng)民是講實惠的，眼見為實。養(yǎng)老保險要到未來才受益，交了錢要到規(guī)定的年齡后才能領(lǐng)到養(yǎng)老金，這個時間差往往會使許多農(nóng)民心里不踏實。對已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)民，只要他符合參保條件的子女參保繳費，就可以直接享受最低標準的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這個立竿見影的做法將具有很強的說服力。

　　三要堅持因地制宜。試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、集體經(jīng)濟實力和農(nóng)民收入水平都各不相同，在個人繳費、集體補助、地方補貼、養(yǎng)老待遇等方面，都要從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)。目前的指導(dǎo)意見中，設(shè)置了參保農(nóng)民每人每年繳費標準的不同檔次。要讓農(nóng)民自主選擇，不要脫離實際、盲目追求高標準。對新農(nóng)保試點，中央確定基本原則和主要政策，由各地結(jié)合本地實際制訂具體辦法。各地要充分調(diào)研、多方論證、周密測算，提出切實可行的試點實施方案。

　　四要堅持發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式的積極作用。我們過去一直講農(nóng)村養(yǎng)老靠土地、子女和集體，現(xiàn)在有了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但傳統(tǒng)的有效方式仍要發(fā)揮作用。這不單是個經(jīng)濟問題，更是個社會問題。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，要長期堅持并不斷完善。實行新農(nóng)保后，農(nóng)村土地承包關(guān)系，包括老年人的土地承包關(guān)系，也要保持穩(wěn)定并長久不變。老年人的承包地可以自己經(jīng)營、可以給子女經(jīng)營，如子女外出務(wù)工、老年人自己無力經(jīng)營的，也可以采取多種方式依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，這對農(nóng)村老年人也是一份穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。孝敬老人是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這在什么時候都不能丟。有了新農(nóng)保，農(nóng)村老人在經(jīng)濟上就有了最低限度的保障，但子女仍然要承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任。同時，要按指導(dǎo)意見的規(guī)定，做好新、老農(nóng)保制度之間的銜接，并妥善做好新農(nóng)保制度與農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度等的配套銜接工作。