2012年大學(xué)進(jìn)入“立憲”時代

　　由教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱“《辦法》”)從2012年1月1日起正式施行，對推動高等教育體制改革、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度具有里程碑意義�！掇k法》規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”，打個形象的比喻，章程就是學(xué)校校內(nèi)的“憲章”。

　　2012，大學(xué)進(jìn)入“立憲”時代，讓我們共同關(guān)注！

　　政府：吹響“立憲”沖鋒號

　　“對國家而言，大學(xué)章程是連接國家高等教育法律和行政法規(guī)與各高校規(guī)章制度的橋梁和紐帶；對社會而言，大學(xué)章程是社會實現(xiàn)高校培養(yǎng)的人才滿足社會市場需求的監(jiān)督窗口；對高校自身而言，大學(xué)章程是實現(xiàn)高校依法治校和民主管理的根本保證。”有專家如此評價大學(xué)章程。

　　其實，依據(jù)早在1995年就頒布施行的教育法，制定章程并依據(jù)章程自主管理是學(xué)校的法定權(quán)利。此后，高等教育法專門規(guī)定了高校章程的內(nèi)容。2010年，教育規(guī)劃綱要在完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度一節(jié)，提出要加強章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。

　　然而，由于條文過于籠統(tǒng)，缺乏明確具體的要求和強制約束力，“兩法一規(guī)”也未能推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)步伐。時至今日，我國只有吉林大學(xué)、中國政法大學(xué)、上海交通大學(xué)等少數(shù)高校擁有本校章程，大部分公辦高校還沒有章程這個“立校之本”，包括北大、清華等名校在內(nèi)的諸多高校至今“無章運行”。在不多見的大學(xué)章程中，也還不同程度存在內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不合法及未得到很好實施等問題。在高校改革發(fā)展中，大學(xué)章程缺失成為亟待解決的突出問題。

　　有鑒于此，教育部于2011年7月12日審議通過了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，并決定自2012年1月1日起施行，正式吹響了高校“立憲”的沖鋒號。

　　《辦法》對高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及核準(zhǔn)和監(jiān)督中所涉及的主要問題、主要環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范，具有很強的可操作性。高校章程的重要地位和作用也在《辦法》中確定下來，強調(diào)章程具有規(guī)范和統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)管理制度的功能，高校應(yīng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作。

　　《辦法》對章程的核準(zhǔn)權(quán)做了下放，即地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門核準(zhǔn)；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報教育部核準(zhǔn)�！掇k法》同時規(guī)定，章程核準(zhǔn)要經(jīng)過章程核準(zhǔn)委員會的審核，這是新的制度創(chuàng)設(shè)，目的就在于進(jìn)一步提高章程的效力與權(quán)威，保障章程的穩(wěn)定性。

　　“高等學(xué)校章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理，實現(xiàn)依法治校的必要條件，也是明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體。”教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵說。

　　2.高校：千呼萬喚盼“立憲”

　　推進(jìn)高校“依法自主辦學(xué)”是《辦法》特別強調(diào)的內(nèi)容，通過“立憲”規(guī)范政府與高校關(guān)系，獲得自主辦學(xué)權(quán)，更是高等學(xué)校的共同期盼。

　　“章程乃大學(xué)之‘憲法’，演繹著校內(nèi)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈，折射著高校與政府、社會、師生的良性秩序和諧。”北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂說：“管辦要分離、政事也要分離。缺失章程，大學(xué)依法自主辦學(xué)權(quán)就無法真正落實。”

　　武漢大學(xué)李成撰文，對“無章運行”下政府與高校的錯位關(guān)系提出一針見血的批評：“政府包攬高校的資源，剝脫高校作為獨立法人和辦學(xué)主體應(yīng)依法享有的人事、財務(wù)、學(xué)術(shù)、規(guī)劃等方面的自主權(quán)，使高校失去法人所應(yīng)有的獨立性。政府過多依賴行政命令手段、‘千校一面’管理高校，教育管理官僚化、數(shù)量化、功利化等風(fēng)氣嚴(yán)重。”

　　可喜的是，《辦法》針對高校的關(guān)切作出了積極回應(yīng)，明確了主管部門和高校的關(guān)系，規(guī)定“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”并對開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，制訂招生方案，招聘、管理和使用人才等事項，明確其基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機制，健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督。

　　《辦法》還健全了章程的執(zhí)行與監(jiān)督機制，規(guī)定學(xué)校內(nèi)部要設(shè)立依據(jù)章程的內(nèi)部制度、文件審查機制，落實章程在學(xué)校管理中的核心地位；明確主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)可高校在章程中做出的自主規(guī)定，對高等學(xué)校履行章程情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，對高等學(xué)校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實施的管理行為，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

　　《辦法》規(guī)定，章程要包含現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵與要求，要將決策機制、治理結(jié)構(gòu)、民主管理、學(xué)術(shù)體制、專業(yè)評價、社會合作等建立現(xiàn)代大學(xué)制度所必備的制度要件與要求納入其中，明確高校內(nèi)部各種權(quán)力的運行規(guī)則，要體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，突出對教師、學(xué)生權(quán)益、地位的確認(rèn)與保護(hù)。

　　“章程制定要遵循自主的原則，即章程要著力完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制、機制，反映學(xué)校的辦學(xué)特色”，孫霄兵強調(diào)：“學(xué)校的起草組織要具有廣泛的代表性，起草章程要遵循民主、科學(xué)、公開的原則，采取開門立法的方式，使章程起草成為學(xué)校凝聚共識、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的過程。”孫霄兵介紹，《辦法》充分吸取了有關(guān)高校的實踐經(jīng)驗，規(guī)定章程草案由教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學(xué)校黨委會審定，審定后由法定代表人簽發(fā)的機制，以保證章程草案在學(xué)校內(nèi)部得到充分討論，反映各方面意見。

　　江漢大學(xué)的鄧傳德、儲著斌認(rèn)為：教育利益調(diào)整是高校章程的價值選擇，教育權(quán)力配置是高校章程的核心內(nèi)容，政府角色定位是高校章程的關(guān)鍵所在。

　　贛南師范學(xué)院劉善權(quán)認(rèn)為，在制定章程過程中，也要防止高校濫用權(quán)力，必須將其納入國家監(jiān)督之下，運行在法律框架內(nèi)。國家對于高校校規(guī)的監(jiān)督包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督。

　　蘭州大學(xué)祁娟認(rèn)為：大學(xué)章程要滲透學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)的精神，充分彰顯以人為本的價值觀，各高校章程還應(yīng)有自己的風(fēng)格和特色。

　　3.社會：用“立憲”助推“一流”

　　建設(shè)一流大學(xué)，是很多高校的目標(biāo)和追求。說到一流大學(xué)，大多數(shù)人會想到一流校長、一流大師、一流學(xué)生、一流學(xué)科……有專家指出，不容忽視的還有一點，世界一流大學(xué)都有自己的章程，并且其章程具有高度權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

　　在國際上，“立憲”推進(jìn)高校制度現(xiàn)代化已成為共識。“英國的大學(xué)章程對政府與大學(xué)的關(guān)系，大學(xué)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)都有明確的規(guī)定，這對規(guī)范辦學(xué)行為有重要作用。”牛津大學(xué)原校長盧卡斯曾在中外大學(xué)校長論壇上介紹。以劍橋大學(xué)為例，雖然是個組織松散的學(xué)院聯(lián)合體，各學(xué)院實行高度自治，但每個學(xué)院都遵守統(tǒng)一的劍橋大學(xué)章程，該章程由大學(xué)的立法機構(gòu)起草通過，并且每年進(jìn)行修訂。

　　越來越多的高校認(rèn)識到，只有通過制定學(xué)校章程，將學(xué)校校長的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)校舉辦者與學(xué)校之間的設(shè)置及職能分工、學(xué)校重大事務(wù)的決策程序、群眾參與管理的具體形式和途徑等重大事項加以規(guī)定，才能確保學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化。

　　完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，是加強高校章程建設(shè)的最終目的�！掇k法》指出，高校制定章程要遵循改革的原則。“制定章程不應(yīng)成為學(xué)�，F(xiàn)有制度規(guī)范的集合和匯編，或者現(xiàn)有體制的重復(fù)描述，而是要成為高校系統(tǒng)改革的一部分，使高校管理體制改革與章程建設(shè)相互促進(jìn)，以改革為制定章程提供動力與內(nèi)容，以章程建設(shè)作為改革的切入點和系統(tǒng)集成的載體。”孫霄兵說。

　　“將章程與校規(guī)等混為一談，認(rèn)為‘無章程也可實現(xiàn)依法治校’顯然是片面的、欠缺理性的觀點。”湛中樂認(rèn)為，章程詮釋了現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和發(fā)展的核心問題，體現(xiàn)出大學(xué)自身的定位。對于我國任何一個有志于建成世界一流大學(xué)的高校來說，都應(yīng)當(dāng)建立大學(xué)章程，從而根據(jù)各大學(xué)的發(fā)展歷史和文化底蘊，明確辦學(xué)理念，突出辦學(xué)特色，創(chuàng)造良好的學(xué)術(shù)氛圍。

　　2012年，我國將推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作，用“立憲”助推一流大學(xué)建設(shè)，是社會各界的共同期盼！

　　讓高校章程制定之路不再漫長(憑欄處)

　　方銘琳

　　高校“章程”如同一個國家的“憲法”，它不僅關(guān)系到高校與政府、社會、師生之間的良性互動，而且影響著校內(nèi)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈。世界一流大學(xué)都有較完備的大學(xué)章程。但目前，我國多數(shù)公辦高校仍缺乏大學(xué)章程，已制定章程的學(xué)校也不同程度地存在內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不合法、沒有得到很好實施等問題。高校章程的缺失，不僅使得我國高等學(xué)校法人制度不完善，也使得教育法和高等教育法賦予大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)不能真正落實。2012年1月1日，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱“《辦法》”)開始施行。今年年內(nèi)，將推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作�！掇k法》的實施，對全面推進(jìn)我國大學(xué)章程建設(shè)、不斷提高大學(xué)章程的科學(xué)性和有效性、盡快改變眾多大學(xué)“無章辦學(xué)”的現(xiàn)狀無疑具有重要意義。

　　加快制定高校章程，有利于進(jìn)一步明確大學(xué)與政府的關(guān)系。政府要為大學(xué)的發(fā)展提供制度保障和資源支持，但這并不意味著政府包攬大學(xué)所有事務(wù)。在學(xué)校管理中，政府要做到有所為、有所不為，就應(yīng)從主要以行政命令直接干預(yù)大學(xué)的發(fā)展轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、教育立法、政策指導(dǎo)、公共服務(wù)等多樣化的手段上來，以章程來約束政府干預(yù)大學(xué)辦學(xué)活動的權(quán)力，并以章程的法律文本形式予以明確。加快制定高校章程，有利于解決高校內(nèi)部治理問題，特別是各利益主體權(quán)利義務(wù)的匹配問題。好的高校章程，應(yīng)依法約束校長和其他行政管理者的權(quán)力，尊重和保障教師、學(xué)生在教學(xué)、研究和學(xué)習(xí)方面依法享有的學(xué)術(shù)自由、探索自由，營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境。

　　《辦法》中就高校章程的制定特別凸顯兩大亮點：一是高校主管部門積極參與而非主導(dǎo)章程的制定過程，即將章程的起草權(quán)基本歸還給高校，強調(diào)大學(xué)根據(jù)自身實際，制定體現(xiàn)本校辦學(xué)理念和發(fā)展特色的章程；二是充分考慮和尊重學(xué)校各主體利益與意見的表達(dá)權(quán)，即授權(quán)各大學(xué)組建具有廣泛代表性的章程起草機構(gòu)，積極聽取和吸收各方面的意見和建議，體現(xiàn)學(xué)校舉辦者、辦學(xué)者、教師、學(xué)生等多方利益主體的訴求。要打造對外有公信力、對內(nèi)有約束力的高校章程，最為重要的條件就是：章程要最大限度地保障大學(xué)各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的權(quán)力，而這也是調(diào)動高校制定章程的重要內(nèi)在動力。

　　2012年《辦法》的實施，將加快我國高校普遍制定章程的進(jìn)程，既讓國內(nèi)高校離世界一流大學(xué)的距離更近一些，也有利于深入推進(jìn)我國高等教育體制改革。