高校章程16年難產 清華北大至今未定章程

　　教育部近日擬定《高校章程制定暫行辦法(草案稿)》(以下簡稱暫行辦法),并在高校內部征求意見。據悉,該暫行辦法已歷經幾次征求意見,有望今年9月出臺并實施。

　　章程可以說是高校的“憲法”,而制定章程早在1995年實施的教育法中就有明確要求,但是至今全國2000多所高校只有十幾所制定了章程,包括清華北大在內的更多高校仍在起草、醞釀階段。

　　章程要經教育主管部門核準

　　“章程主要解決的是權力來源的問題。”清華大學公共管理學院教授于安告訴《法制日報》記者,“高校能做什么,不能做什么,需要章程來回答。”

　　記者看到,暫行辦法規(guī)定,章程是高校依法實施自主管理的基本依據。高校應當依法、依章程規(guī)范學校的辦學活動和管理行為,并接受監(jiān)督,制定內部管理制度和規(guī)范性文件應當以章程為依據。

　　章程應當體現自主管理的原則,健全學校辦學自主權的保障與監(jiān)督機制,反映和鞏固學校在辦學宗旨、發(fā)展定位、培養(yǎng)目標等方面的特色。

　　暫行辦法還規(guī)定章程應當科學設計學校內部組織結構、規(guī)范權力運行規(guī)則、合理精簡管理職能、促進學校內部體制改革,體現和保護學校改革創(chuàng)新的成功經驗與制度成果。

　　章程應當包含高等教育法規(guī)定事項,如辦學宗旨、辦學規(guī)模、經費來源、內部管理體制、舉辦者與學校之間的權利義務。

　　在辦學自主權上,暫行辦法規(guī)定,章程應當規(guī)范以下事項的基本原則、決策程序與監(jiān)督機制,如開展教學、科研和社會服務；設置和調整學科專業(yè)；制定招生方案、制定學校規(guī)劃以及設置教學、科研、行政管理機構等可以自主決定的重大事項。章程還應該規(guī)范和完善學校內部決策機制,以及學術管理機制、民主管理機制。

　　此外,在制定上,章程還要經過公開討論,要征求教職員工、學生以及有關各方的意見,并報送學校校長辦公會議或校務會討論,之后提交教職工代表大會審議,最后提交學校領導機構審定。

　　地方政府舉辦的高校的章程由省級教育行政部門核準,本科層次以上的高校章程核準后,報教育部備案；教育部直屬高校的章程由教育部核準,其他中央部門所屬高校的章程經主管部門同意后,報教育部核準。

　　制定章程屬于法定義務

　　《法制日報》記者采訪中了解到,高校要制定自己的章程早在1995年9月1日起施行的教育法中就有明確要求。教育法第二十六條規(guī)定:“設立學校及其他教育機構,必須具備下列基本條件:有組織機構和章程”；1999年1月1日實施的高等教育法第二十七條規(guī)定:“申請設立高等學校的,應當向審批機關提交下列材料:(三)章程”；并規(guī)定高等學校的章程應當規(guī)定以下事項:辦學宗旨；辦學規(guī)模；學科門類的設置；教育形式；內部管理體制；經費來源、財產和財務制度；舉辦者與學校之間的權利、義務等十項內容。

　　此后,1999年教育部在其下發(fā)的《關于加強教育法制建設的意見》中也規(guī)定:“各級各類學校特別是高等學校要提高依法管理學校的意識,依據法律、法規(guī)的規(guī)定,盡快制定、完善學校章程,經主管教育行政部門審核后,按章程依法自主辦學”；2007年教育部政策法規(guī)司曾發(fā)布《關于報送高等學校章程材料的通知》；2010年中共中央國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)第四十項在“完善中國特色現代大學制度”部分更是明確指出,“加強章程建設。各類高校應依法制定章程,依照章程規(guī)定管理學校”。

　　清華北大至今未制定章程高校章程基本雷同

　　既然法律早有要求,為何各高校仍我行我素呢?

　　業(yè)內人士分析,原因之一是按照法律規(guī)定,新設立的學校必須制定章程。不少高校并非近年來才成立的,有的已是百年老校,比如北大、清華。

　　據悉,北大清華幾年前就在醞釀制定章程,但幾經修改仍未出臺,原因是主管部門希望北大清華的章程能夠體現“國際一流大學”的特色,在董事會、理事會、學校內部管理體制上做到精益求精。

　　而已經制定章程的高校中,記者看到各個學校仍有差別。比如中國政法大學和吉林大學的章程中都明確了實行黨委領導下的校長負責制、確立了學校對學院的管理模式,明晰了學術權力與行政權力的關系以及學校教職員工和學生的權利義務。

　　同時,兩校又有所創(chuàng)新。比如吉林大學規(guī)定設立了校長辦公會議,作為校長行政首長負責制的補充和完善；規(guī)定學院一級學術委員會依照學術委員會章程獨立行使學術權力,院長不得擔任學院學術委員會主席。

　　中國政法大學章程規(guī)定,學院設立教授委員會。學院教授委員會原則上由教授組成,根據學校授權和學院教授委員會章程行使專業(yè)設置、學科建設、教師聘任、學術評議、學位評定、教學指導等事項的審議、評定職能。

　　兩所學校還都規(guī)定了校務委員會,這是高教法所沒有規(guī)定的。對學術委員會,兩校的章程也都增加了審議教師職務資格、受理學術爭議等幾項高教法沒有的內容,賦予了學術委員會更充分的權力。

　　但業(yè)內人士表示,總體而言,學校的章程能夠結合自身實際對法定內容進行創(chuàng)設性的規(guī)定并不多,形式與內容上存在“千校一面”的狀況。學校決策機制的規(guī)定基本雷同,絕大多數公辦高校章程對學校其他法定機構或民主決策機制規(guī)范不足,在學校內部管理體制上主要側重校內行政管理體制,只有少數學校明確了學術權力的運行與監(jiān)督機制。

　　體制不革新章程作用有限

　　新聞分析

　　許多人認為高校有沒有章程一樣運行,那么,為何多部法律要求高校制定章程呢?

　　北京大學法學院教授湛中樂告訴記者:“章程是高校設立、運行、發(fā)展合法性的前提。高校的辦學理念、發(fā)展目標、權力結構等都需要章程來明確。大學更多的是強調學術自由,要保留學術地位和尊嚴,不能因政府投資而被操控,管辦要分離、政事也要分離。缺失章程,大學依法自主辦學權也就無法真正落實。”

　　他認為章程應該明確學校與舉辦者之間的關系,明確學術自由、要教授治校；要尊重學術規(guī)律,不能由行政權力代替學術專業(yè)判斷。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”,將學校納入法治的軌道。

　　中國政法大學教授王敬波認為,章程首先要解決內部治理的問題。如黨委領導下的校長負責制中,校長與黨委的關系、校長行政權力與學術機構的學術權力之間的關系、教職工代表大會的民主權力、捐資助學中校外人士如何參與治理等,要規(guī)范學校內部的權力整合和外部治理的搭建問題；二是權利義務的匹配問題,如教職工和學生的權利義務等。

　　雖然目前不少高校正在制定章程,但王敬波認為,這些高校都試圖解決上述問題,但各高校的章程基本雷同,并未真正發(fā)揮作用。

　　“束之高閣”的原因一是外部治理環(huán)境。政府與學校的關系沒有厘清。學校在經費和人事任命上都高度依附政府,政府習慣于用行政管理的模式發(fā)號施令,學校沒有獨立法人的地位,這種管理模式下章程沒有獨立的空間。二是內部民主治理結構尚未建立起來。校長負責制是首長負責制的翻版,教職工代表大會民主治理的作用難以發(fā)揮。三是社會監(jiān)督和社會參與的作用有限。目前很少有學校建立董事會、監(jiān)事會,社會也沒有參與監(jiān)督和管理的途徑。按照教育發(fā)展綱要規(guī)定,高校今后要進一步簡政放權,但是若內外治理環(huán)境不改變,高校治理仍然可能陷入“一放就亂、一亂就死”的境地。