張穹：建設(shè)法治政府是我國政府建設(shè)的必然選擇

　　摘要：自1978年實行改革開放以來，我國進入現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，民主法制建設(shè)在經(jīng)歷艱難曲折的長期探索后，逐漸步入良性發(fā)展的軌道。國務(wù)院和地方各級人民政府在加強政府法制建設(shè)、推進依法行政方面，也做了許多卓有成效的工作。回顧這30年，我國政府的法治建設(shè)歷程大致可以劃分為四個階段：

　　近年來，黨中央多次明確提出要加快建設(shè)法治政府、全面推進依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。幾年來，法治政府建設(shè)得到進一步加強，行政立法工作步伐加快，質(zhì)量不斷提高；行政執(zhí)法體系逐步健全，執(zhí)法力度加大，依法行政取得明顯進展；各級行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識增強，依法行政能力有所提高，法治政府建設(shè)不斷向前推進。

　　一、法治政府建設(shè)30年的歷史沿革

　　自1978年實行改革開放以來，我國進入現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，民主法制建設(shè)在經(jīng)歷艱難曲折的長期探索后，逐漸步入良性發(fā)展的軌道。國務(wù)院和地方各級人民政府在加強政府法制建設(shè)、推進依法行政方面，也做了許多卓有成效的工作。回顧這30年，我國政府的法治建設(shè)歷程大致可以劃分為四個階段：

　�。ㄒ唬┮婪ㄐ姓�的起步階段，時間從1978年至1989年

　　新中國成立后，國家在行政管理立法和制度建設(shè)方面作了大量工作，為中國政府依法行政奠定了良好的制度基礎(chǔ)。遺憾的是，“文化大革命”時期中國的法制建設(shè)遭受了嚴(yán)重的挫折。1978年12月召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會總結(jié)建國以來正反兩方面的經(jīng)驗，提出：保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”（也稱“十六字方針”）。“十六字方針”標(biāo)志著中國國家管理的原則、理念和方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，它既是中國法制建設(shè)的基本要求，也是推進依法行政的根本指導(dǎo)方針。在這次會議的閉幕式上，中國改革開放的總設(shè)計師鄧小平提出了一系列關(guān)于加強社會主義民主法制建設(shè)的精辟論述。這些論述集中到一點，就是只有實行“法治”，我們的國家才能興旺發(fā)達、長治久安。

　　為了使國家的政治生活、經(jīng)濟生活等各方面基本有法可依。我國在這期間加快了立法進程，先后制定了憲法、一系列組織法及刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、民法通則等基本法律，對于恢復(fù)和維護國家正常的政治生活、社會生活發(fā)揮了重要作用。同時，我國還制定了中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、經(jīng)濟合同法等調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的法律、行政法規(guī)，要求政府不僅要依靠行政手段管理經(jīng)濟事務(wù)，還要學(xué)會運用法律手段管理經(jīng)濟事務(wù)。這一系列法律的制定，使中國基本實現(xiàn)了由“無法可依”到“有法可依”的重大轉(zhuǎn)變，使國家的政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的主要方面都逐步走向了法治軌道。

　�。ǘ�）重點規(guī)范政府行為階段，時間從1989年至1999年

　　行政機關(guān)是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，據(jù)初步估算，90%以上的法律、法規(guī)、規(guī)章都是由行政機關(guān)執(zhí)行的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，特別是市場經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，在繼續(xù)完善有關(guān)經(jīng)濟、社會管理方面法律制度的同時，如何轉(zhuǎn)變政府管理方式、依法規(guī)范政府自身的行為逐步成為社會各界關(guān)注的焦點。在這期間，以1989年通過的行政訴訟法為標(biāo)志，我國先后制定了一系列規(guī)范政府行為的法律、行政法規(guī)，包括行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議條例、行政復(fù)議法等等。

　　其中，根據(jù)行政訴訟法，公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，有權(quán)向人民法院提起訴訟。從某種意義上說，這部法律不僅僅是建立了一項訴訟制度，更是建立了一項民主制度，因為它不僅保護公民的合法權(quán)益，也提供了公民監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的重要途徑。正是在行政訴訟制度的推動下，行政機關(guān)依法行政的自覺性才有了很大的提高。

　　更為重要的是，行政訴訟法的實施還直接推動了與之相關(guān)的行政法律法規(guī)的完善，我國1989年后的重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政訴訟法的影響。隨后頒布的行政復(fù)議條例和修正后的行政復(fù)議法，為公民監(jiān)督行政機關(guān)依法行政提供了又一重要途徑。1994年頒布的國家賠償法建立了行政賠償責(zé)任制度，是行政訴訟制度的繼續(xù)和發(fā)展，加強了對行政機關(guān)是否依法行政監(jiān)督的力度。1996年通過的行政處罰法，確立了處罰法定、法律優(yōu)先和法律保留、處罰程序法定等重要原則，反映了依法治國、依法行政的許多基本要求，大大提升了政府機關(guān)及其工作人員的依法行政觀念，促進了各級行政機關(guān)全面依法行政。這些法律標(biāo)志著政府對經(jīng)濟社會事務(wù)的管理行為進一步走向制度化、規(guī)范化、法制化，國務(wù)院對貫徹實施這些法律作出了一系列重要部署，進行了大規(guī)模的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)，對推動依法行政起到了重要作用。

　�。ㄈ�）全面推進依法行政階段，時間為1999年至2003年

　　1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。依法治國的基本方略得到了國家根本大法的保障。為了總結(jié)政府法制建設(shè)的基本經(jīng)驗，明確新形勢下政府法制建設(shè)的任務(wù)和要求，扎扎實實地貫徹依法治國的基本方略，全面推進依法行政，從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府，國務(wù)院決定于1999年7月在北京召開全國依法行政工作會議，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長王忠禹在開幕式上作了題為《依法行政，從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府》的報告，國務(wù)院總理朱鎔基在閉幕式上作了題為《認(rèn)真貫徹依法治國方略，切實全面推進依法行政》的報告。這次會議級別之高充分體現(xiàn)了中國政府對依法行政的重視。根據(jù)全國依法行政工作會議精神，國務(wù)院于同年11月出臺了《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，對全面推進依法行政作出了部署，對加強立法工作，加大行政執(zhí)法力度，強化行政監(jiān)督等提出了明確要求。

　　2001年12月11日，我國正式加入世貿(mào)組織，成為該組織的第143個成員。根據(jù)世貿(mào)組織有關(guān)協(xié)議的規(guī)定，中央政府應(yīng)當(dāng)確保我國有關(guān)或者影響貿(mào)易的法律、法規(guī)和其他政策措施，包括地方各級政府及其有關(guān)部門制定的這類規(guī)范性文件，符合世貿(mào)組織協(xié)議和加入議定書的規(guī)定，并確保世貿(mào)組織協(xié)議和我國加入議定書在全國得到統(tǒng)一實施。為了履行我國政府的承諾，我國在加入世貿(mào)組織前后對法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施進行了全面清理，并確保新制定的影響貿(mào)易的法律、法規(guī)和其他政策措施與世貿(mào)組織的要求保持一致。這一階段，隨著“依法治國”寫入憲法，成為中國政府執(zhí)政的基本方略，政府依法行政工作又上了新臺階。以貫徹《關(guān)于全面推進依法行政的決定》和履行中國政府的入世承諾為契機，各級政府和政府各部門全面清理了與依法行政要求不相適應(yīng)的法律法規(guī)，更新行政觀念，提高行政執(zhí)法水平，規(guī)范對行政行為的監(jiān)督，從而為全面建設(shè)法治政府的宏偉目標(biāo)打下了堅實的基礎(chǔ)。

　　（四）建設(shè)法治政府階段，時間為2003年至今

　　在這一階段，建設(shè)法治政府的目標(biāo)得以明確確立，推進依法行政進入了新階段。主要表現(xiàn)在以下三個方面：

　　1.依法行政作為本屆政府的三項基本準(zhǔn)則之一。2003年3月上一屆國務(wù)院一成立，溫家寶總理就提出要把科學(xué)民主決策、依法行政、人民監(jiān)督作為政府工作的基本準(zhǔn)則�！秶鴦�(wù)院工作規(guī)則》設(shè)專章規(guī)定了堅持依法行政，指出：依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。國務(wù)院及各部門要按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)一致的要求行使行政權(quán)力，強化責(zé)任意識，不斷提高依法行政的能力和水平。

　　2.制定和發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》。2004年3月，溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中，第一次明確提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。隨后，國務(wù)院在認(rèn)真總結(jié)各級人民政府依法行政的實踐經(jīng)驗和吸收行政法學(xué)界理論研究成果的基礎(chǔ)上，制定并發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，正式以國務(wù)院文件形式確立了全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后十年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施�！毒V要》的發(fā)布，充分表明了國務(wù)院堅持執(zhí)政為民、全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的決心，是建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著中國的依法行政進入了新的發(fā)展階段。

　　3.行政審批制度改革和行政許可法的貫徹落實。行政審批是政府實施行政管理的一個重要而有效的手段，但是行政審批的實踐中存在諸多問題，如設(shè)定行政許可的事項不合理、不規(guī)范，實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，行政機關(guān)責(zé)權(quán)不統(tǒng)一，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制，等等。對此，國務(wù)院于2001年9月專門成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，分別于2002年10月、2003年2月、2004年5月和2007年10月分四批、共取消了1923項行政審批事項，此外，還改變了140項行政審批事項的管理方式。

　　為了鞏固行政審批制度改革的成果，全國人大常委會于2003年8月頒布了《行政許可法》，對行政許可的基本原則、行政許可的設(shè)定、實施行政許可的機關(guān)、實施行政許可的程序、行政許可的費用、對行政許可事項的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作了明確的規(guī)定。國務(wù)院對貫徹實施《行政許可法》高度重視。2003年9月26日，國務(wù)院第23次常務(wù)會議對貫徹實施行政許可法進行了專題研究，并于9月29日下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》。2004年1月4日，國務(wù)院專門召開了全國貫徹實施行政許可法會議。國務(wù)院總理溫家寶在開幕式上作了題為《認(rèn)真貫徹實施行政許可法，全面推進依法行政》的報告，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在閉幕式上作了講話。各地方、各部門從2003年下半年開始組織對行政許可項目、行政許可實施主體和行政許可依據(jù)進行清理。此外，為了配合行政許可法的貫徹實施，各地方和國務(wù)院各部門還陸續(xù)出臺了一些配套制度。行政許可法的貫徹實施，對進一步深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，以及從源頭上預(yù)防和治理腐敗，都產(chǎn)生了積極的推動作用。

　　二、全面推進依法行政、加快建設(shè)法治政府，是我國政治、經(jīng)濟、社會全面發(fā)展對政府工作的必然要求

　　黨中央明確提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略，這在國際共產(chǎn)主義運動和我們黨的歷史上是第一次。依法治國基本方略的提出，是對新中國成立以來、特別是改革開放以來實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，是我們黨對執(zhí)政規(guī)律、執(zhí)政能力、執(zhí)政方略、執(zhí)政方式在認(rèn)識上的一次飛躍，是對馬克思主義國家理論的創(chuàng)造性發(fā)展。

　　我們黨真正對治理國家的方式引起高度重視，是從黨的十一屆三中全會開始的。鄧小平同志在總結(jié)國際共產(chǎn)主義運動和我國革命與建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了一系列關(guān)于加強社會主義民主法制建設(shè)的精辟論述。這些精辟論述集中到一點，就是只有實行“法治”，我們的國家才能興旺發(fā)達和長治久安。黨的十五大繼承和發(fā)展了鄧小平民主法制理論，明確提出了“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，并將其載入憲法，在理論和實踐的結(jié)合上，科學(xué)地回答了無產(chǎn)階級政黨成為執(zhí)政黨之后如何治國理政的重大問題，創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義的國家理論，豐富了馬克思主義理論寶庫。

　　要堅持依法治國，就要正確認(rèn)識和處理依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。依法治國突出了法律的基礎(chǔ)性和權(quán)威性，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化途徑，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變。比如，立法使黨的意志上升為國家意志，黨通過法定程序?qū)崿F(xiàn)對國家和社會生活的領(lǐng)導(dǎo)，并運用法律調(diào)控社會利益關(guān)系，推動社會變革和發(fā)展。

　　此外，要搞清衡量法治文明的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在，社會上一些人對我國法治狀況提出了許多不符合實際的批評，也提出了不少不切實際的法治主張，這主要表現(xiàn)在把法治理想化和法治速成論。而這些主張總脫離國情，空談法治。鄧小平同志針對政治體制改革明確指出：“我們評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：

　　第一看國家的政局是否穩(wěn)定；第二看能否增進人民的團結(jié)，改善人民的生活；第三看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。”這兩個領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，又歸結(jié)為實踐檢驗的標(biāo)準(zhǔn)，人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)。實踐標(biāo)準(zhǔn)與群眾標(biāo)準(zhǔn)是一致的。實踐的標(biāo)準(zhǔn)最終表現(xiàn)為群眾滿意的標(biāo)準(zhǔn)。因為實踐是社會實踐，人民群眾是社會實踐的主體。所以小平同志又反復(fù)強調(diào)，一切改革的政策措施，一定要看人民支持不支持，人民贊成不贊成，人民高興不高興。

　　世界上有各種各樣的法治模式，各種各樣的法治理念，各種各樣的法治文化，各種各樣的建設(shè)策略。衡量一種法治模式、法治理念、法治文化、策略方式是正確的還是不正確的，是先進的還是落后的，是適應(yīng)的還是不適應(yīng)的，判斷一個國家法治文明程度是高還是低，不是主觀臆斷，它有客觀標(biāo)準(zhǔn)。這個客觀標(biāo)準(zhǔn)就是實踐檢驗標(biāo)準(zhǔn)，人民滿意標(biāo)準(zhǔn)，而不是看它是否與某種國際慣例接軌，是否具有所謂的現(xiàn)代品格，是否符合某種法理、某種模式。未經(jīng)這兩個標(biāo)準(zhǔn)檢驗的所謂先進制度、先進模式、先進理念、先進方式，都是不能迷信的。其他國家或地區(qū)的法治標(biāo)準(zhǔn)不能作為法治文明程度的客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地搞“拿來主義”，照搬、套用。

　　我們強調(diào)以社會主義法治理念為指導(dǎo)，就是因為這個理念不是一種主觀愿望，而是因為它是經(jīng)過實踐檢驗、能夠維護人民合法權(quán)益的正確理念。一方面，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得的偉大成就、社會大局的持續(xù)穩(wěn)定、民主法治的巨大進步等多方面的實踐表明，依法治國、執(zhí)法為民的理念是正確的，人民是擁護的。特別是作為黨的領(lǐng)導(dǎo)來看，用老百姓的話講，我國能有今天，都是中國共產(chǎn)黨堅持依法治國、執(zhí)政為民搞起來的。另一方面，“文化大革命”無法無天的教訓(xùn)，“踢開黨委鬧革命”造成的天下大亂，現(xiàn)在一些損害老百姓利益引發(fā)的群體性事件，執(zhí)法不公引發(fā)的涉法涉訴上訪，不講法律效果不講社會效果引發(fā)的不穩(wěn)定因素，都說明不堅持依法治國、執(zhí)法為民的理念是不行的，人民群眾是不贊成的。我們應(yīng)該用社會主義法治理念去指導(dǎo)法治建設(shè)的實踐，而不能離開這些經(jīng)過實踐檢驗的理念指導(dǎo)去立法、執(zhí)法，去改革、創(chuàng)新。當(dāng)然，我們的理念也要不斷創(chuàng)新，但這種創(chuàng)新，都必須堅持實踐的標(biāo)準(zhǔn)，并在實踐中不斷豐富和完善。

　　實行依法治國基本方略，在于黨要依法執(zhí)政、行政機關(guān)必須嚴(yán)格依法行政、社會上要依法辦事，但依法治國的關(guān)鍵和基礎(chǔ)是行政機關(guān)要依法行政。這是由我國國家行政機關(guān)和行政權(quán)力的性質(zhì)、作用和特點所決定的。

　　首先，從我國國家行政機關(guān)的性質(zhì)來看，憲法明確規(guī)定，政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。作為執(zhí)行機關(guān)，究竟執(zhí)行什么？當(dāng)然是執(zhí)行由人民自己的代表組成的國家權(quán)力機關(guān)的意志，即人民的意志。這種意志的集中體現(xiàn)，就是憲法和法律。因此，國家行政機關(guān)是否堅持依法行政、嚴(yán)格行政執(zhí)法，是直接關(guān)系到人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的意志能不能實現(xiàn)的重大原則問題，而這一點恰恰是依法治國基本方略的本質(zhì)要求。

　　其次，從政府行政權(quán)的作用范圍來看，政府工作幾乎涉及到國家政治、經(jīng)濟、文化和其他社會生活的各個領(lǐng)域；行政機關(guān)具有廣泛的公共行政管理職權(quán)，行政執(zhí)法是行政機關(guān)大量的經(jīng)常性工作，涉及到公民個人從出生到死亡，以及學(xué)習(xí)、工作、勞動和衣食住行的各個階段和各個方面。行政機關(guān)及其工作人員能否做到依法行政，直接關(guān)系到公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護與實現(xiàn)。經(jīng)濟社會生活中出現(xiàn)的諸多問題，都是與執(zhí)法不力、執(zhí)法不公有關(guān)。這就是說，國家行政管理是整個國家管理活動中范圍最大的一塊。因此，國家行政管理法治化的程度，直接影響著甚至決定著整個國家政治、經(jīng)濟、文化和其他社會生活領(lǐng)域法治化的進程。

　　第三，從政府行政權(quán)行使的特點來看，現(xiàn)代國家行政權(quán)的行使有兩個重要特點：一是講求“效率”，二是講求“民主”，否則就會出現(xiàn)辦事拖拉或者行政專橫。中外歷史上既不講效率、更不講民主的政府比比皆是；只講效率而不懂得或者不可能講民主的政府也不在少數(shù)。資產(chǎn)階級在反對封建專制制度時，提出了用法律控制行政權(quán)的理論，但在實際效果上，較為普遍的現(xiàn)象是理論與實際脫離，憲法、法律的規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，政府是人民的政府，各級政府行政權(quán)的行使，不僅需要而且完全能夠把效率和民主統(tǒng)一起來，成為真正高效、民主的政府。這種統(tǒng)一的最佳途徑，就是嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)格依法行政。

　　第四，從國家行政機關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)的數(shù)量來看，我國80%的法律、所有的行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由政府來執(zhí)行的。因此，政府能不能自覺地依法行政、嚴(yán)格依法辦事，直接關(guān)系到法律、法規(guī)的實施效果，直接影響著法律、法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。

　　第五，從現(xiàn)代國家管理的基本要求來看，現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展、特別是經(jīng)濟全球化的發(fā)展，已經(jīng)引起政府對經(jīng)濟宏觀管理的思維方式、組織結(jié)構(gòu)和管理方法的重大變化，政府行為法律化已經(jīng)成為現(xiàn)代社會生活的普遍要求，成為衡量一個國家、一個地區(qū)管理水平，特別是行政管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

　　總之，依法行政、建設(shè)法治政府是歷史發(fā)展的必然，是由我國行政機關(guān)的性質(zhì)與特點決定的，是在我國社會、經(jīng)濟、政治全面發(fā)展等因素綜合作用下，做出的正確選擇。